Céntrico elaboró este reporte con apoyo de la GIZ. Se presenta un extracto. El documento completo está aquí
El presnte reporte tiene como objeto hacer un balance crítico del diseño y uso de planes integrales de movilidad urbana sustentable (PIMUS) en las ciudades de México y se hacen recomendaciones tanto programáticas dirigidas a mejorar el sistema de planeación urbana, como legales, de cara al diseño regulatorio de leyes de movilidad en los 24 estados que al momento de elaborar el documento no tienen todavía una, la nueva Ley General de Movilidad y Seguridad Vial, así como reglas de operación y lineamientos de otros programas. Se analiza el estado de la planeación de movilidad urbana en México y se generan propuestas de reforma programática y legal para los tres niveles de gobierno en el marco de ciudades medias y grandes. Está dirigido a legisladores, miembros de gobiernos y sociedad civil interesados en diseñar, evaluar y reformar los instrumentos legales y de planeación en las ciudades.
La urgencia es clara en México: necesitamos que todas las ciudades impulsen políticas sólidas y tanto proyectos como medidas concretas que incentivan la movilidad sustentable para reducir los altísimos efectos negativos de los patrones de transporte actual, en especial en las emisiones de gases de efecto invernadero donde la ventana de oportunidad global se está reduciendo, pero que además presenta la urgencia de reducir fuertemente los fallecimientos y lesiones graves por accidentes de tránsito, la contaminación del aire, el ruido y las altísimas pérdidas de las familias por tiempo perdido en congestión y en viajes larguísimos cotidianos.
Pero además los planes deben resolver de una vez por todas la desvinculación entre políticas urbanas y de transporte, así como la falta de un modelo de gestión metropolitana eficaz. La coyuntura actual requiere una definición mucho más precisa de los planes de movilidad que implementen las ciudades, en virtud de que los marcos regulatorios nacional y estatales están siendo revisados por los órganos legislativos, y hay una verdadera oportunidad de plasmar en la ley y las regulaciones secundarias lo que se proponga desde los especialistas y activistas en el tema. Se trata de ir mejorando el marco legal y técnico en el que las ciudades toman decisiones para que los proyectos y programas se integren a la agenda global 2030 de manera metropolitana, intersectorial y participativa.
Los planes de movilidad en el país abren la puerta a enfoques que no existían cuando se hacían planes y proyectos de transporte. No solo se deben analizar cuántos, cómo, quién y dónde se hacen los viajes, sino también por qué se hacen, en compañía de quién, si ese viaje fue o no útil, si fue realizado realizados sin conseguir satisfacer la necesidad que lo motiva, si fue realizado en condiciones desfavorables y de mala calidad, si estuvo asociado a otro viaje o si de plano no se realizó o fue suspendido. Una eficaz estrategia de movilidad de las ciudades requiere un PIMUS que la sustente.
resumen ejecutivo
Los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) son hoy una sólida realidad en la agenda de movilidad de las ciudades del país. Desde que en 1978 se realizó el primero en la Ciudad de México, se han hecho o están en proceso de elaboración 65 planes en 44 zonas metropolitanas, pero 31 de ellos han sido en el último lustro después de 2015, y solo en este año 2020 hay 12 planes en elaboración o actualización. A raíz de la creación del Programa de Apoyo Federal al Trasporte Masivo en 2009, en el que se requiere un PIMUS para financiar infraestructura de transporte masivo, se dio un creciente proceso de elaboración de planes, y de mejoramiento progresivo de marcos regulatorios y gestión de la movilidad. De las 51 ciudades más grandes del país, en 32 (63%) cuentan ya con un PIMUS o equivalente, aunque solo en 15 (el 29% del total) está publicado y en 17 (33%) el plan no es público. En el 37% restante la ciudad no tiene un plan, aunque en 4 de esas ciudades se está elaborando este año.
No obstante, la calidad de esos PIMUS no va necesariamente de la mano de este impulso. Se definió una metodología aceptada de cuatro fuentes diferentes (Rupprecht Consult, 2019; ITDP, 2012; Banobras, 2008; BID, 2016) respecto a 1) enfoque integral, 2) visión colectiva, 3) basado en evidencia, 4) prioridad en implementar y 5) monitoreo y evaluación. Para eso se propusieron 20 indicadores de evaluación, cada uno con un peso de 4 puntos sobre 100. Se analizaron los 17 planes vigentes (15 de ellos publicados y otros 2 que se consiguieron con aliados locales) de 17 ciudades. En promedio esos 17 planes cumplen 182 de los 340 criterios requeridos, apenas un 54%, es decir que la calificación promedio es de 5.4. De los planes revisados solo uno, el PIMUS de Mérida de 2019, saca una calificación de 7.0. Ciudad de México, La Paz y Culiacán (6.5), mientras que Puebla, Tijuana, Querétaro y Los Mochis 6.0. Todos los demás tienen calificaciones reprobatorias, siendo los peores La Laguna, Morelia y Zacatecas con apenas 3.0.
Finalmente se proponen reformas a los marcos legales nacional y estatales, y propuestas programáticas para los tres niveles de gobierno, a fin de mejorar los procesos de planeación de movilidad, y establecer una hoja de ruta para su implementación.
número de PIMUS en México
Si se consideran los planes de transporte y vialidad o de transporte y tránsito como PIMUS, se han hecho o están en proceso de elaboración 65 planes en 44 zonas metropolitanas desde que en 1978 se realizó el primero en la Ciudad de México. Hay una diversidad de planes en función de su alcance (vinculado con un proyecto o no), del ámbito de aplicación (municipal, estatal, metropolitano), del autor (interno o consultor contratado) y de la entidad responsable de publicar (Estado, gobierno municipal o IMPLAN).
| Año | Ciudad/Municipio (Estado) | Nivel |
| 1978 | México (CdMx) | Estatal |
| … | – | – |
| 1988 | León (Guanajuato) | Metropolitano |
| … | – | – |
| 1995 | México (CdMx) | Estatal |
| … | – | – |
| 2002 | México (CdMx) | Estatal |
| 2003 | – | – |
| 2004 | Mexicali (Baja California) | Metropolitano |
| 2005 | – | – |
| 2006 | Culiacán (Sinaloa) Zacatecas (Zacatecas) | Metropolitano N/A |
| 2007 | México (CdMx) | Estatal |
| 2008 | – | – |
| 2009 | Chihuahua (Chihuahua) Monterrey (Nuevo León) León (Guanajuato) Tampico (Tamaulipas) Tijuana (Baja California | Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Municipal |
| 2010 | Ciudad Obregón (Sonora) | Metropolitano |
| 2011 | Guadalajara (Jalisco) Acapulco (Guerrero) Mexicali (Baja California) Puebla (Puebla) Villahermosa (Tabasco) | Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano |
| 2012 | – | – |
| 2013 | Puebla (Puebla) | Municipal |
| 2014 | Colima (Colima) Guadalajara/Tlajomulco (Jalisco) La Laguna (Coahuila/Durango) La Paz (Baja California) Los Mochis (Sinaloa) México (CdMx) Monclova (Coahuila) San Luis Potosí (San Luis Potosí) | Metropolitano Municipal Metropolitano Metropolitano Metropolitano Estatal Metropolitano Metropolitano |
| 2015 | Aguascalientes (Aguascalientes) Ciudad Juárez (Chihuahua)} Hermosillo (Sonora) Mérida (Yucatán) Pachuca (Hidalgo) Toluca (Edomex) | Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano N/A Metropolitano |
| 2016 | Culiacán (Sinaloa) Querétaro (Querétaro) Villahermosa (Tabasco Zacatecas (Zacatecas) | Metropolitano Municipal Metropolitano Metropolitano |
| 2017 | Cuernavaca (Morelos) Puebla (Puebla) Tuxtla Gutiérrez (Chiapas) Metepec/Toluca (Edomex) | N/A Municipal Metropolitano Municipal |
| 2018 | Culiacán (Sinaloa) Guanajuato (Guanajuato) Morelia (Michoacán) Tepic (Nayarit) | Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano |
| 2019 | Cancún (Quintana Roo) Durango (Durango) León (Guanajuato) Mérida (Yucatán) Tampico (Tamaulipas) Tijuana (Baja California) Xalapa (Veracruz) | Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano N/A |
| En elaboración o actualización | Aguascalientes (Aguascalientes) Celaya (Guanajuato) Ciudad Victoria (Tamaulipas) Colima (Colima) Guadalajara (Jalisco) Los Cabos (Baja California) Manzanillo (Colima) Matamoros (Tamaulipas) México (CdMx) Monterrey (Nuevo León) Nuevo Laredo (Tamaulipas) Reynosa (Tamaulipas) Morelia (Michoacán) | Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Metropolitano Estatal Metropolitano Metropolitano Metropolitano Municipal |
El proceso de implementación de PIMUS ha arrancado fuertemente en 2009, y se ha hecho masivo a partir de 2014. Justo en 2009 es cuando el Fonadin a través del Protram comenzó a anunciar el financiamiento de PIMUS. Fonadin ha financiado apenas 8 PIMUS de esos 65 planes[1], lo cual sugiere que el impacto no fue por el financiamiento en sí mismo. Sin embargo, la creación del Protram y la posibilidad de financiar infraestructura siempre y cuando se cuente con un PIMUS ayudó sin duda a comenzar a normalizar la idea de que una ciudad requiere un plan de movilidad. El ejemplo de la CdMx, que sistemáticamente las últimas 4 administraciones han emitido su plan, también han generado una idea sólida de que esa práctica es recomendable.
ciudades con PIMUS
Se analizaron 51 ciudades (Las 50 ciudades con más habitantes del país y La Paz), que suman casi 70 millones de personas. Se registró solamente su último PIMUS o plan de movilidad equivalente y si se estaba en proceso de elaboración/actualización, así como si estaba publicado.
| No. | Ciudad (tamaño) | Plan | Año | Act | Status |
|---|---|---|---|---|---|
| 1. | Mérida (12) | PIMUS | 2019 | Publicado | |
| 1. | La Paz* (61) | PIMUS | 2014 | Publicado | |
| 3. | Puebla (4) | PMUS | 2017 | Publicado | |
| 3. | Culiacán (20) | PIMUS | 2018 | Publicado | |
| 5. | Querétaro (10) | PEM | 2016 | No publicado | |
| 5. | México (1) | PIM CdMX | 2014 | En actualización | Publicado |
| 5. | Tijuana (6) | PIMUS | 2019 | Publicado | |
| 8. | Tuxtla Gutiérrez (24) | PIMUS | 2017 | Publicado | |
| 8. | Tepic (40) | PIMUS | 2018 | Publicado | |
| 8. | Los Mochis (42) | PIMUS | 2014 | Publicado | |
| 11. | San Luis Potosí (11) | PIMUS | 2014 | Publicado | |
| 11. | Colima (48) | PIMUS | 2014 | Publicado | |
| 11. | Monterrey (3) | PSTV | 2009 | En actualización | Publicado |
| 14. | Morelia (19) | PIMUS | 2018 | En actualización | No publicado |
| 14 | Zacatecas (50) | PIMUS | 2016 | Publicado | |
| 14. | La Laguna (9) | PIMUS | 2015 | Publicado | |
| 17. | Chihuahua (17) | PSMUS | 2009 | Publicado | |
| 18. | León (7) | PIMUS | 2019 | No publicado | |
| 18. | Cancún (26) | PIMUS | 2019 | No publicado | |
| 18. | Veracruz (29) | PIMUS | 2019 | No publicado | |
| 18. | Durango (31) | PIMUS | 2019 | No publicado | |
| 22. | Toluca (5) | PIMUS | 2018 | No publicado | |
| 23. | Cuernavaca (15) | PIMUS | 2017 | No publicado | |
| 24. | Villahermosa (30) | PIMUS | 2016 | No publicado | |
| 25. | Aguascalientes (13) | PIMUS | 2015 | No publicado | |
| 25. | Hermosillo (21) | PIMUS | 2015 | No publicado | |
| 25. | Pachuca (33) | PMUS | 2015 | No publicado | |
| 28. | Mexicali (14) | PMVT | 2011 | No publicado | |
| 28. | Guadalajara (2) | PIMUS | 2011 | En actualización | No publicado |
| 28. | Acapulco (25) | PIMUS | 2011 | No publicado | |
| 31. | Ciudad Obregón (43) | PMUS | 2010 | No publicado | |
| 32. | Tampico (17) | PTT | 2009 | En actualización | No publicado |
| 33. | Reynosa (27) | PIMUS | – | En elaboración | En elaboración |
| 33. | Matamoros (36) | PIMUS | – | En elaboración | En elaboración |
| 33. | Celaya (38) | PIMUS | – | En elaboración | En elaboración |
| 33. | Nuevo Laredo (45) | PIMUS | – | En elaboración | En elaboración |
| 37. | Ciudad Juárez (8) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Saltillo (16) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Veracruz (22) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Irapuato (23) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Orizaba/Córdoba (28) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Oaxaca (32) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Tlaxcala (34) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Poza Rica (35) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Mazatlán (37) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Ensenada (39) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Cuautla (41) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Puerto Vallarta (44) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Minatitlán (46) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Coatzacoalcos (47) | No hay | – | – | No hay |
| 37. | Tapachula (49) | No hay | – | – | No hay |
calidad de los PIMUS
Se analizaron los 17 planes vigentes (15 de ellos publicados y otros 2 que se consiguieron con aliados locales) de 17 ciudades con base en la metodología descrita en la sección anterior (Céntrico, 2020 – no publicado). En general esos 17 planes cumplen en promedio 182 de los 340 criterios requeridos, apenas un 54%, es decir que la calificación promedio es de 5.4.
De los planes revisados solo uno, el PIMUS de Mérida de 2019, saca una calificación de 7.0. Ciudad de México, La Paz y Culiacán (6.5), mientras que Puebla, Tijuana, Querétaro y Los Mochis 6.0. Todos los demás tienen calificaciones reprobatorias, siendo los peores La Laguna, Morelia y Zacatecas con apenas 3.0.
El cumplimiento de los requisitos técnicos es claramente muy limitado. Las ciudades que mejor cumplen han desarrollado su plan a nivel local, incluso municipal, como el caso de Puebla, CdMx o Mérida, que fallando en el primer requerimiento (que sea metropolitano), terminan siendo los mejores calificados. En cambio, los planes técnicamente más sólidos como La Laguna, Morelia, Zacatecas o Chihuahua terminan fallando en gran parte de los criterios técnicos.
Los criterios que más cumplen los planes evaluados son que contienen un plan de acción (88%), abarcan todos los modos de movilidad (82%), su alcance es metropolitano y las estrategias tienen escenarios base y programático aunque sea a nivel básico (76%). Por el otro lado, apenas 12% parte de una perspectiva de derechos o anti-exclusión, 18% incluye una estrategia de coordinación institucional, y también apenas la cuarta parte, el 24% comprende todos los tipos de viajes (siendo los viajes de cuidado los que sistemáticamente quedan fuera), logran establecer un sistema de monitoreo y tienen una visión a largo plazo construido colectivamente.
| Criterio | % |
|---|---|
| Contiene un plan de acción programático | 88% |
| Publica el plan de completo de manera formal | 88% |
| Abarca todos los modos de movilidad | 82% |
| Su alcance es metropolitano | 76% |
| Las estrategias tienen escenarios base y programático | 76% |
| Evalúa los objetivos/metas/indicadores anteriores | 71% |
| No amplía oferta y reduce demanda del automóvil | 71% |
| Se establecen metas cuantificables acorde a las estrategias | 65% |
| Sus acciones y programas son coherentes con la estrategia | 59% |
| Se definen indicadores de resultados y de gestión | 59% |
| Propone claramente objetivos y metas estratégicas | 53% |
| Las estrategias reducen los costos sociales y ambientales | 53% |
| Propone una estrategia de financiamiento | 53% |
| Para su diseño se promueve una participación activa | 41% |
| Prevé tanto la oferta y la demanda de viajes | 35% |
| Comprende todos los tipos de viajes | 24% |
| Tiene una visión a largo plazo construido colectivamente | 24% |
| Establece un sistema público de monitoreo y evaluación | 24% |
| Incluye una estrategia de coordinación institucional | 18% |
| Tiene una perspectiva de derechos y anti-exclusión | 12% |
