Céntrico

Movilidad Urbana Sustentable

PIMUS Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable

Autores: Xavier Treviño y Alejandra Leal, diciembre 2019. Extracto del reporte Los PIMUS en México, elaborado por Céntrico para la Cooperación Alemana al Desarrollo Sustentable en México (GIZ) en el marco del proyecto CiClim. Este último no ha sido todavía publicado.

¿qué son los PIMUS?

Un Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) es un plan estratégico diseñado para satisfacer las necesidades de movilidad de personas y mercancías en las ciudades, reduciendo al máximo los costos sociales y ambientales del sistema de transporte[1]. Los principios de planeación están basados en la integración, la participación y la evaluación y busca un proceso de decisión basada en evidencia, guiado por una visión de largo plazo de movilidad sustentable.

La figura de PIMUS no está prevista en el marco legal en el país, sin embargo, desde hace años es usado como el término que mejor describe un plan de movilidad en las ciudades. La razón de esto y el origen del término es la creación en 2008 del Programa federal de Apoyo Federal al Transporte Masivo (PROTRAM) como parte del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) creado ese mismo año para apoyar con recursos la inversión en infraestructura. Los lineamientos del PROTRAM[2], elaborados como parte de un proyecto de cooperación con el Banco Mundial, establecieron que para acceder a los recursos del FONADIN, los promotores de proyectos elegibles estarían obligados a presentar como parte de los requisitos, un “Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable o su equivalente”[3].

La planeación de la movilidad en México es muy reciente, conceptualizado como los desplazamientos de la población en la ciudad. Previamente a este proceso, la planeación se centraba en dos elementos: la infraestructura vial a través de nuevas avenidas y autopistas complementadas por puentes vehiculares, y el transporte público en especial la planeación de la red del metro en la Ciudad de México. Esto ha generado un creciente déficit de opciones de movilidad colectiva y sustentable que ha derivado en un aumento sistemático en el número de vehículos de motor circulando, así como de sus efectos negativos colaterales. Reconocer que la gestión de la movilidad en las ciudades requiere muchos más elementos que la sola oferta de infraestructura vial y de transporte público, ha sido un proceso continuo y ciertamente más lento de lo que se requiere para cumplir las metas sociales, urbanas, ambientales y económicas que implica la movilidad en las ciudades.

Los primeros antecedentes de la planeación de la movilidad son bastante recientes, aunque en dos ciudades estos planes tienen un poco más de historia: Ciudad de México y León. En la CdMx el primer plan de movilidad, el Plan Rector de Transporte y Vialidad fue elaborado en 1978 y el plan maestro del metro en 1980 (si no contamos el plan de las primeras 3 líneas en 1967). En León el Plan Integral de Transporte Urbano fue publicado en 1988. En el resto de las ciudades, incluyendo Guadalajara, Monterrey y Puebla, la planeación de movilidad no comenzó sino ya bien entrado el siglo XXI. Es un hecho de que esta poca historia ha impedido dotar todavía a la planeación de movilidad de un conjunto de definiciones y metodologías que se requiere para avanzar en su conceptualización y consolidación como herramienta de planeación.

Para definir adecuadamente un PIMUS, el marco legal europeo es una excelente referencia. La Comisión Europea[4] lo hace así: “El objetivo principal de un plan de movilidad urbana sostenible es mejorar la accesibilidad de las zonas urbanas y ofrecer una movilidad y un transporte sostenible y de alta calidad en las zonas urbanas. Tiene en cuenta las necesidades de la «ciudad funcional» y su interior, más que de un término municipal administrativo”. Para el marco europeo, la planeación de la movilidad urbana sustentable es un enfoque estratégico e integrado para gestionar de manera efectiva las complejidades de la movilidad urbana. Tiene como objetivo principal mejorar la accesibilidad y la calidad de vida logrando un cambio hacia la movilidad sustentable, y busca un proceso de decisión basada en evidencia, guiado por una visión de largo plazo de movilidad sustentable (Rupprecht Consult, 2019). Ha habido una clara transición de hablar de transporte a hablar de movilidad en México. La importancia de este proceso debe entenderse en función de los fenómenos sociales asociados al desplazamiento de personas y mercancías. La movilidad puede entenderse como el desplazamiento en tanto “su origen-localización de actividades y distribución geográfica de la población, los motivos, su frecuencia, los modos que utilizan, el conjunto de infraestructura e instalaciones sobre las que se dan los desplazamientos, el marco institucional y jurídico que lo administra, los prestadores de las distintas modalidades”[5]. La movilidad expande las fronteras convencionales de estudio del transporte: se enfoca en la práctica social del viaje, (…) su universo de estudio remite a los viajes realizados, los realizables y los concebidos. [En cambio] el pensamiento en transporte se enfoca en el medio de desplazamiento que concreta o realiza la movilidad. Ergo, su universo de estudio remite a los viajes realizados” (Gutiérrez, 2012).

Los PIMUS en el marco legal nacional en México

Los PIMUS pertenecen al marco legal de la Ley de Planeación, pero no forman parte en general de los sistemas de planeación estatal o local, excepto en los casos donde las nuevas leyes de movilidad prevén su existencia. En general suelen relegárseles a la categoría de programas sectoriales o especiales o programas sectoriales de desarrollo urbano (si se aplican las Leyes de Desarrollo Urbano o su equivalente), que tienen niveles jerárquicos más bajos en el sistema de planeación nacional, sin que además se haya resuelto el divorcio entre dos asuntos íntimamente relacionados: el desarrollo urbano y la movilidad (ITDP, 2012). Cabe aclarar que la Ley de Planeación dispone que el único “plan” es el Plan Nacional de Desarrollo, y ningún otro instrumento será llamado plan, lo cual claramente no se respeta a nivel local pero que además no tiene mucho sentido.

El sustento constitucional de los PIMUS está en los artículos 26 y 27. El primero dispone que “se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos […] a efecto de […] planear y regular la […] conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población“. El segundo establece que el Estado organizará “un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional”. Adicionalmente la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano establece que “las políticas y programas para la movilidad será[n] parte del proceso de planeación de los asentamientos humanos”. Ciertamente es un marco general de planeación, que deben reflejarse en regulaciones estatales que es a ese nivel y al municipal, al que corresponde la gestión de la movilidad en las ciudades.

La propia Constitución, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial. y Desarrollo Urbano [LGAHOTyDU], la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente [LGEEPA] y la Ley General de Cambio Climático [LGCC] establecen lineamientos de planeación:

A. Lineamientos de estrategias de movilidad:

  • Jerarquía de movilidad. promover el uso intensivo del transporte público y no motorizado y el reconocimiento y respeto a la siguiente jerarquía: personas con movilidad limitada y peatones, usuarios de transporte no motorizado, usuarios del servicio de trasporte público de pasajeros, prestadores del servicio de trasporte público de pasajeros, prestadores del servicio de transporte de carga y usuarios de transporte particular [art. 73 LGAHOTyDU].
  • Accesibilidad. Procurar la accesibilidad universal de las personas, garantizando la máxima interconexión entre vialidades, medios de transporte, rutas y destinos, priorizando la movilidad peatonal y no motorizada [art. 71 fr. I LGAHOTyDU].
  • Uso del automóvil. Desestimular el uso del automóvil particular [art. 73 LGAHOTyDU].
  • Calles. Fomentar la distribución equitativa del Espacio Público de vialidades que permita la máxima armonía entre los diferentes tipos de usuarios [art. 71 fr. II LGAHOTyDU] e infraestructura peatonal, ciclista o de pacificación de tránsito [art. 72 fr. II LGAHOTyDU].
  • Restricción de circulación. Establecer cargos por congestión o restricciones de circulación en zonas determinadas, restricciones de circulación para vehículos de carga y autos [art. 72 fr. II LGAHOTyDU].
  • Control de emisiones contaminantes. Establecer zonas de bajas o nulas emisiones, estímulos a vehículos motorizados con baja o nula contaminación [art. 72 fr. II LGAHOTyDU].
  • Control de emisiones GEI. Para reducir las emisiones, las dependencias y entidades de la administración pública federal, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de su competencia, promoverán el diseño y la elaboración de políticas y acciones de mitigación. Como parte de estas acciones de mitigación se incluye la inversión en transporte público y no motorizado [Art. 34 LGCC].
  • Estacionamiento […] evitar la imposición de cajones de estacionamiento [art. 71 fr. III LGAHOTyDU] y cargos y prohibiciones por estacionamientos en vía pública [art. 72 fr. II LGAHOTyDU].
  • Transporte público. Incrementar la oferta de opciones de servicios y modos de transporte integrados, a los diferentes grupos de usuarios, que proporcionen disponibilidad, velocidad, densidad y accesibilidad universal, que permitan reducir la dependencia del uso del automóvil particular, aquellas innovaciones tecnológicas que permitan el uso compartido del automóvil, el uso de la motocicleta y desarrollar nuevas alternativas al transporte público [art. 71 fr. V LGAHOTyDU] y aumentar el número de opciones de servicios y modos de transporte, por medio del fomento de mecanismos para el financiamiento de la operación del trasporte público [art. 71 fr. IX LGAHOTyDU], sistemas integrados de transporte [72 fr. II LGAHOTyDU].
  • Seguridad vial. Establecer políticas, planes y programas para la prevención de accidentes y el mejoramiento de la infraestructura vial y de movilidad [art. 71 fr. VII LGAHOTyDU] y para la prevención de accidentes automovilísticos, que desincentiven el uso de los teléfonos celulares al conducir, o manejar bajo el influjo del alcohol o cualquier droga, psicotrópico o estupefaciente [art. 71 fr. X LGAHOTyDU]; promover la prevención de accidentes encaminados a mejorar las condiciones en que se realizan los desplazamientos de la población [art. 73 LGAHOTyDU];
  • Cultura vial. Lograr una sana convivencia en las calles, respetar el desplazamiento del peatón y su preferencia [art. 73 LGAHOTyDU].
  • Género. Promover el acceso de mujeres y niñas a espacios públicos y transporte de calidad, seguro y eficiente, incluyendo acciones para eliminar la violencia basada en género y el acoso sexual [art. 71 fr. VIII y 72 fr. I LGAHOTyDU]
  • Transporte de mercancías. XI. Promover políticas que integren al transporte de carga [art. 71 fr. XI LGAHOTyDU];
  • Movilidad institucional. Fomenten la movilidad institucional, entendida esta última, como aquella realizada por el sector público y privado o instituciones académicas orientadas a racionalizar el uso del automóvil entre quienes acuden a sus instalaciones, incluyendo sistemas de auto compartido, transporte público privado, fomento al uso de la bicicleta, redistribución de acuerdo a su residencia y todo tipo de innovación en el sector privado encaminada a dichos fines [art. 71 fr. XI LGAHOTyDU];
  • Impuestos. Disponer tasas diferenciadas del impuesto de la tenencia que consideren la dimensión o características de los vehículos motorizados, entre otros [art. 72 fr. II LGAHOTyDU].

B. Lineamientos relacionados con suelo y desarrollo urbano para reducir el número y tamaño de viajes:

  • Densidad y usos mixtos: Promover los Usos del suelo mixtos, la distribución jerárquica de equipamientos, favorecer una mayor flexibilidad en las alturas y densidades de las edificaciones […] [art. 71 fr. III LGAHOTyDU];
  • Ubicación: Implementar políticas y acciones de movilidad residencial que faciliten la venta, renta, o intercambio de inmuebles, para una mejor interrelación entre el lugar de vivienda, el empleo y demás satisfactores urbanos, tendientes a disminuir la distancia y frecuencia de los traslados y hacerlos más eficientes [art. 71 fr. VI LGAHOTyDU];
  • Ciudad compacta. Los planes de desarrollo urbano deben tomar en cuenta los lineamientos de los programas de ordenamiento ecológico, así como diversos criterios para la regulación ambiental en los asentamientos humanos, como evitar los usos de suelo segregados y la suburbanización extensiva y establecer sistemas de transporte colectivo [art. 23 LGEEPA].

C. Finalmente, se establecen lineamientos para el diseño y seguimiento de los planes:

  • Evaluación. Los gobiernos deben establecer instrumentos y mecanismos mediante el diagnóstico, información, seguimiento y evaluación de esos planes [art. 72 fr. I LGAHOTyDU].
  • Presupuesto. Los gobiernos deben establecer instrumentos y mecanismos para la priorización, congruencia y eficacia en las inversiones públicas, considerando el nivel de vulnerabilidad de usuarios, las externalidades que genera cada modo de transporte y su contribución a la productividad de la colectividad [art. 72 fr. II LGAHOTyDU].
  • Participación. La naturaleza participativa de la planeación resulta clara: “La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo” [Art. 26 Constitucional].

Los PIMUS en los marcos legales estatales

No en todos los estados[6] existe una ley de movilidad: hasta ahora solo 11 estados[7] han aprobado leyes así desde que en 2013 [Jalisco] y 2014 [CdMx] se publicaron las primeras. Estas leyes han ido reemplazando el esquema regulatorio tradicional de una Ley de Transporte, que existe en el resto de 21 estados. De esos 21 estados, en 14 lo acompaña una Ley de Tránsito, en 4 se trata de una Ley de Transporte y Vialidad, y en 3 se complementa con reglamentos estatales o municipales (Céntrico, 2020 – no publicado).

Las leyes de movilidad han integrado derechos, principios y lineamientos que las leyes de transporte y tránsito no tenían. Lo reconocen ya 9 estados en Leyes de Movilidad: Colima, CdMx, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Edomex, Oaxaca, Quintana Roo y Sinaloa. Uno lo tiene en la Constitución: CdMx. Las leyes de movilidad comienzan a reconocer que su objeto es la garantía (Quintana Roo) y la tutela (Aguascalientes) de este nuevo derecho que se está abriendo paso. Vamos bien en el reconocimiento progresivo de derechos. Pero no han reflejado esa innovación en las normas particulares, instrumentos y procedimientos, es decir en la garantía efectiva de esos derechos.

Estados con leyes de movilidad (11)

Estados con leyes de movilidad hasta diciembre 2019 [11 estados]

En las 11 leyes de movilidad comienza a haber referencias a requerimientos de los instrumentos públicos, específicamente los de planeación, donde están inscritos los PIMUS. En todos los casos se reconoce que los sistemas de movilidad requieren de calidad, seguridad, sustentabilidad y eficiencia. Deben tener perspectiva de accesibilidad física (se reconoce en 10), de género (se reconoce en 9), edad (en 6). Finalmente, la prioridad en reducir impactos del uso del auto se da en 8 y de tomar decisiones con base en evidencia y datos en 5 de ellos (Céntrico, 2020 – no publicado).

Naturaleza de los PIMUS. Respecto a los PIMUS, la regulación de los 11 estados prevé instrumentos de planeación de movilidad en tres niveles: estatal entendido como programas sectoriales que se derivan de los planes o programas de desarrollo estatal, y que no tienen un componente espacial central; metropolitanos o municipales, que no están homogéneamente conceptualizados todavía dado que hay componentes de programa sectorial (como Aguascalientes o Jalisco) pero también de planes estratégicos (como Quintana Roo, Colima y Sinaloa y en parte CdMX que no deja de ser también un programa sectorial estatal por la naturaleza de la entidad que está completamente dentro de una localidad urbana, la ZMVM); finalmente hay programas especiales temáticos en los casos donde el plan de movilidad metropolitano se conceptualiza como un plan estratégico (Colima, Sinaloa, Quintana Roo, CdMx).

Ámbito de aplicación de un PIMUS. Las leyes de movilidad tienen por lo tanto dos dinámicas regulatorias.

  1. Por un lado, la de los programas sectoriales que refuerzan el papel de estados y municipios en aplicación estricta de la jerarquía establecida en la Ley de Planeación, es decir derivados de un Plan Estatal de Desarrollo y de un Plan Municipal de Desarrollo. En estos casos el programa es exclusivo de la Secretaría de Movilidad (o equivalente) al ser la cabeza de sector. Los casos ce Coahuila, Oaxaca, Edomex, Aguascalientes y Guanajuato corresponden a este caso.
  2. Por otro, la del nivel metropolitano que se enfoca en zonas metropolitanas, en tanto su definición de la LGAHOTyDU: “centros de Población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial”. Este enfoque es mucho más estratégico y no implica un enfoque sectorial. Los casos de Quintana Roo, Colima, Sinaloa y parcialmente la CdMx representan este caso.

Plazos temporales. Los tiempos para expedir un PIMUS, su vigencia y el plazo para revisarlo varían entre cada entidad:

  • Expedición: 6 meses (Aguascalientes, Guanajuato) a 1 año (CdMx, Oaxaca)
  • Vigencia: 6 (Aguascalientes, CdMx, Coahuila) a 12 años (Colima, Sinaloa)
  • Revisión: 3 (Aguascalientes, CdMx) a 6 años (Colima, Coahuila, Sinaloa)

Congruencia con otros instrumentos de planeación. Los PIMUS deben ser congruentes con el resto de los instrumentos, pero los estados varían en explícitarlo:

  • Plan Nacional de Desarrollo (Colima, Quintana Roo)
  • Programa Nacional de Desarrollo Urbano/Ordenación del Territorio (Colima, Quintana Roo)
  • Estrategia Nacional de Movilidad (Aguascalientes)
  • Plan Estatal de Desarrollo (Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Quintana Roo, Coahuila)
  • Programa Estatal de Desarrollo Urbano, Ordenamiento Ecológico y/o Territorial (Colima, Guanajuato)
  • Programas de Zonas Metropolitanas (Aguascalientes, Colima, Guanajuato)
  • Plan de Acción Climática (Colima)
  • Programas de Desarrollo Urbano (Aguascalientes)

Contenido de los PIMUS. De las 11 leyes existentes, en 7 hay directrices sobre el contenido de los planes de movilidad, desde los estudios previos hasta los mecanismos de evaluación:

AgsCdMxColimaQ RooCoahuilaOaxacaSinaloa
Estudiosxx
Diagnósticoxxxxxx
Objetivosxxxxx
Estrategiasxxx
Metasxxxxxxx
Indicadoresxxxx
Pronóstico e impactosx
Congruencia con otros instrumentosxxxxxx
Subprogramas y líneas programáticasxxxxx
Acciones (obras y proyectos)xxxxxxx
Plan de Implementaciónx
Presupuesto y plan de inversionesxx
Responsablesxxxx
Plazos de implementaciónx
Coordinación institucionalxxxx
Mecanismos de evaluaciónxxxxxxx

[1] Definición adaptada de Rupprecht Consult (2019).

[2] Lineamientos del PROTRAM. Disponibles en http://www.fonadin.gob.mx/wp-content/uploads/2016/08/ Lineamientos_Programa_Transporte.pdf

[3] Ibid Capítulo III: “Los Promotores del Proyecto de Infraestructura de Transporte Masivo deberán presentar al Fiduciario del FONDO por conducto de la Coordinación Sectorial, su Solicitud de Apoyo, incorporando los documentos que se indican en la Guía de Presentación y Evaluación de Proyectos de Infraestructura de Transporte Masivo, a saber: (…) b. Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable” y Capítulo IV Num. 3 “Condiciones de Elegibilidad para Apoyos de inversión para Proyectos. En adición a los criterios de elegibilidad que establecen las Reglas de Operación del FONDO, los Proyectos de Infraestructura de Transporte Masivo deberán cumplir con lo siguiente: (…) c. Estar enmarcados en un Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable o su equivalente, con la opinión favorable de la SCT y SEDESOL, en el seno del Grupo Consultivo del Programa”.

[4] Anexo de la Comunicación COM (2013) 913 de la Comisión Europea. Disponibles en: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2013/ES/1-2013-913-ES-F1-1-ANNEX-1.Pdf

[5] Plan Sectorial de Transporte y Vialidad 2008-2030 de Nuevo León. Disponible para consulta en: http://www.cetyv.gob.mx/documentos/pstv.pdf

[6] Por simplicidad, se usará estados para referirnos a entidades federativas, que es el término correcto para incluir a la Ciudad de México (que técnicamente no es un estado).

[7] En el momento de la finalización de este trabajo , durante 2020 se agregaron 3 estados con nuevas leyes de movilidad (Nayarit, Nuevo León y Tabasco), lo que eleva la cifra total a 14, los cuales no fueron analizados.

Referencias

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